Zum Inhalt der Entscheidung: Die bei einer allgemeinen Verkehrskontrolle gemachte Angabe, seit ca. 6 Jahren regelmäßig Marihuana zu konsumieren rechtfertigt die Anordnung eines ärztliches Gutachtens durch die Fahrerlaubnisbehörde.
Oberverwaltungsgericht NRW
Beschluss vom 03.12.2007
Aus den Gründen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die angefochtene Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 24. März 2007 ist nicht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO wiederherzustellen bzw. im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung anzuordnen. Die Erfolgsaussichten des Widerspruchs lassen sich nicht in offensichtlicher Weise beurteilen, so dass es auf die von der Einschätzung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung losgelöste Abwägung der beteiligten Interessen des Antragstellers einerseits und der Öffentlichkeit andererseits ankommt. Diese Abwägung fällt zum Nachteil des Antragstellers aus.
Zunächst bestehen, anders als der Antragsteller annimmt, keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass der Antragsgegner das Geschehen vom 10. Februar 2007 zu Recht zum Anlass genommen hat, den Antragsteller gemäß § 46 Abs. 3 iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV zur Klärung von Eignungszweifeln zur Beibringung eines ärztlichen Gutachtens aufzufordern. Insoweit ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nochmals zu betonen, dass es nicht darum geht, ob der Antragsteller wegen regelmäßigen Cannabiskonsums die Fahreignung verloren hat oder die aus der Fahrerlaubnisakte ersichtlichen polizeilichen Feststellungen in den Rang unverrückbarer Tatsachen erhoben werden. Die Ereignisse des 10. Februar 2007 begründen aber jedenfalls den Verdacht, dass in der Person des Antragstellers Fahreignungsmängel begründet sind, die auf dem Konsum von Cannabis beruhen. Die auf § 2 Abs. 12 StVG gestützte polizeiliche Protokollnotiz, der Antragsteller habe anlässlich einer Verkehrskontrolle "unverholen" eingeräumt, "seit ca. sechs Jahren regelmäßig Marihuana zu konsumieren", und dabei "jedes Unrechtsbewusstsein bzgl. des Drogenkonsums als Führerscheininhaber vermissen [lassen]", ist schon für sich genommen ein hinreichendes, nähere Aufklärungsmaßnahmen nahelegendes Moment. Selbst wenn es sich so verhalten haben sollte, dass bei der Verkehrskontrolle eine gereizte Stimmung zwischen den Beteiligten bestand, ist die Annahme einer bewussten Falschinformation durch die Polizei - die zudem durch eindeutig negative Untersuchungsbefunde nachträglich als solche zutagetreten würde - als fernliegend zu betrachten. Auch eine Fehldeutung des vom Antragsteller Geäußerten durch die Polizei ist eine lediglich entfernte Möglichkeit, zumal es sich bei dem Wiedergegebenen offensichtlich nur um die Zusammenfassung einer längeren Befragung zu diesem Thema handelt, denn im weiteren Verlauf des Protokolls finden sich durch das Ankreuzen entsprechender Felder verlautbarte Präzisierungen hinsichtlich des Betäubungsmittelkonsums ("eingeräumter Konsum von mehr als einem halben Gramm bei einer Gelegenheit"; "eingeräumter Konsum von Haschisch oder Marihuana bei mehr als drei Gelegenheiten im Monat"). Selbst wenn aber der Antragsteller auf die Frage der Polizeibeamten nach dem Drogenkonsum - wie mit der Beschwerde vorgetragen - lediglich wörtlich oder sinngemäß geantwortet haben sollte, er werde "sicherlich nicht Auskunft darüber geben […], ob er in den letzten sieben Jahren Drogen konsumiert habe", hätte es sich dabei in Verbindung mit dem im Polizeibericht geschilderten äußeren Eindruck eines Cannabiseinflusses jedenfalls um ein verdachtserhöhendes Verhalten des Antragstellers gehandelt. Falls nämlich der Antragsteller in dieser Hinsicht nichts zu verbergen hatte, wäre es allein angemessen gewesen, die Frage der Polizisten nach dem Cannabiskonsum schlicht zu verneinen. Die nach Darstellung des Antragstellers gegebene Antwort, insbesondere die Angabe einer - gegriffenen? - Zeitspanne des regelmäßigen Cannabiskonsums, lässt Raum für die Deutung, dass der Antragsteller einerseits gewisse reale Gegebenheiten andeuten, andererseits aber auch zum Ausdruck bringen wollte, letztlich werde man ihm nichts Näheres entlocken oder nachweisen können. Aus alledem ist abzuleiten, dass iSv § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV Tatsachen - der vom Antragsteller vermittelte äußere Eindruck und seine zumindest zweideutigen Angaben gegenüber der Polizei - die Annahme eines gemäß Ziffer 9.2.1 der Anlage 4 zur FeV fahreignungsrelevanten Konsums von Betäubungsmitteln und damit auch die Anordnung der Beibringung eines ärztlichen Gutachtens rechtfertigten.
Ob die Verweigerung der angeordneten Begutachtung durch den Antragsteller gemäß § 11 Abs. 8 FeV dazu führte, dass der Antragsgegner auf die Nichtgeeignetheit des Antragsteller zum Führen von Kraftfahrzeugen schließen durfte, lässt sich gleichwohl nicht eindeutig - als offensichtliche Gewissheit - beantworten. Ein solcher Schluss auf die Nichteignung ist nämlich nur zulässig, wenn die Begutachtungsanordnung dem Betroffenen gegenüber wirksam geworden ist und außer in materieller auch in formeller Hinsicht rechtmäßig war.
Durchgreifende Zweifel daran, dass die Begutachtungsaufforderung den Antragsteller überhaupt erreicht hat, lassen sich den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen. Anders als nach der Darstellung des Antragstellers im Beschwerdeverfahren ist ihm die Aufforderung förmlich zugestellt worden, und zwar am 12. März 2007. Dass die Postzustellungsurkunde wie auch das übersandte Schriftstück selbst als Adressaten eine "Frau K. G. " nannte, berührt die Wirksamkeit der Zustellung nicht, zumal der ungewöhnliche und überdies nicht eindeutig geschlechtsspezifische Vorname des Antragstellers einerseits eine Verwechslung mit anderen denkbaren Zustellungsadressaten ausschließt und andererseits die Fehladressierung als offenkundiges Versehen erscheinen lässt. Auch ist die dem Antragsteller gesetzte Frist eindeutig bestimmt und angemessen. Sowohl der Fristbeginn (Tag der Zustellung) als auch die innerhalb der Frist vorzunehmende Handlung (Nachweis "durch Abgabe einer Blut und Urinprobe") sind unzweideutig umschrieben. Angesichts der relativen Kurzlebigkeit des für die Häufigkeit des Cannabiskonsums aussagekräftigen THC-COOH-Wertes und des relativ geringen Untersuchungsaufwandes für den Antragsteller war auch keine großzügiger bemessene Frist zu setzen, wenn die Untersuchung ihrem Zweck genügen sollte.
Es folgen des Weiteren keine durchschlagenden Rechtmäßigkeitsbedenken daraus, dass der Antragsgegner dem Antragsteller lediglich eine Stelle genannt hat, bei der er die von ihm geforderte Blut- und Urinprobe abgeben konnte. Dabei kann offenbleiben, ob schon wegen der Formulierung des § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV ("in Betracht kommenden Stelle oder Stellen") die Benennung nur einer Stelle und damit ein Ausschluss jeglichen Wahlrechts den gesetzlichen Erfordernissen in jedem Fall genügt. Die Angabe lediglich des Kreisgesundheitsamts Düren erweist sich jedenfalls deshalb als unbedenklich, weil die Fahrerlaubnisbehörde - je nach Fragestellung - bestimmen darf, ob das Gutachten - bzw. vorliegend die das Gutachten vorbereitende Abnahme von Proben - von einem Arzt mit einer speziellen Qualifikation oder Gebietsbezeichnung (§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nrn. 1, 3 und 4 FeV), von einem Arzt des Gesundheitsamtes oder einem anderen Arzt der öffentlichen Verwaltung (§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 FeV) oder von einer Begutachtungsstelle für Fahreignung (§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 FeV) erstellt werden soll. Erweist sich damit auch - wie hier erfolgt - die Bestimmung allein des Gesundheitsamtes als "Stelle" iSv § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV als rechtmäßige Möglichkeit, lässt sich kein stichhaltiger Grund ersehen, warum statt des örtlichen Gesundheitsamtes zusätzlich ein oder mehrere auswärtige Gesundheitsämter benannt werden sollten. Abgesehen davon war auch wegen der aus sachgemäßen Gründen gewählten kurzen Frist für die Abgabe der Blut- und Urinprobe eine Benennung mehrerer Stellen untunlich, weil dies als zusätzlichen, weitere Zeit beanspruchenden Schritt erfordert hätte, dass der Antragsteller der Fahrerlaubnisbehörde die von ihm zu beauftragende Stelle mitteilt (§ 11 Abs. 6 Satz 3 FeV), damit die Fahrerlaubnisbehörde diese Stelle über die zu klärenden Fragen unterrichten sowie die Unterlagen dorthin senden kann (§ 11 Abs. 6 Satz 4 FeV). Im Übrigen besteht auch keine rechtlich anerkannte Möglichkeit für den Betroffenen, innerhalb eines Gesundheitsamtes den konkret mit seiner Angelegenheit zu betrauenden Arzt zu bestimmen. (Vgl. Bode/Winkler, Fahrerlaubnis, 4. Auflage, § 7 Rn. 203 f. (S. 304).)
Der Antragsgegner hat den Antragsteller auch in zureichender Weise über die Gründe für die aufgetretenen Fahreignungszweifel unterrichtet (§ 11 Abs. 6 Satz 2, 1. Halbs. FeV). Das Begründungserfordernis nach § 11 Abs. 6 Satz 2, 1. Halbs. FeV trägt dem Umstand Rechnung, dass für den Betroffenen erkennbar sein muss, was der Anlass für die angeordnete Untersuchung ist und ob die in ihr verlautbarten Gründe die behördlichen Bedenken an der Kraftfahreignung zu rechtfertigen vermögen, weil er nur auf der Grundlage dieser Information sachgerecht einschätzen kann, ob er sich trotz der mit einer Untersuchung verbundenen Beeinträchtigung seines Persönlichkeitsrechts und der Kostenbelastung der Begutachtung stellen oder die mit der Verweigerung der Begutachtung verbundenen Risiken eingehen möchte. Die Darlegung der Gründe für die Eignungszweifel soll daneben auch der Fahrerlaubnisbehörde vor Augen führen, dass nur konkrete tatsächliche, hinreichend aussagekräftige Anhaltspunkte berechtigten Anlass zu Zweifel an der Kraftfahreignung geben und der Betroffene nicht auf der Grundlage einer reinen Vermutung oder eines bloßen Vorverdachts mit einer Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens und den damit verbundenen Belastungen und Risiken überzogen werden darf. (Vgl. zu § 15b Abs. 2 StVZO a.F.: BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2001 - 3 C 13.01 -, NJW 2002, 78 = VRS 101 (2001), 229 = DAR 2001, 522; ebenso OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2001 - 19 B 814/01 -, NWVBl. 2002, 269 = NZV 2002, 427 = VRS 102 (2002), 136.)
Vorliegend ließ sich der Begutachtungsaufforderung entnehmen, dass der Antragsteller bei einer allgemeinen Verkehrskontrolle nach seinem Drogenkonsum befragt angegeben habe, seit ca. sechs Jahren regelmäßig Marihuana zu konsumieren. Wenngleich das Datum der Verkehrskontrolle nicht angegeben worden ist - sondern nur das der polizeilichen Benachrichtigung an die Fahrerlaubnisbehörde -, dürfte damit der tatsächliche Anlass für die Eignungszweifel ausreichend genau bezeichnet worden sein. Weiter enthält die Aufforderung den Hinweis, dass in einem solchen Fall zunächst durch ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel wie die Anordnung eines Drogenscreenings die Frage zu klären sei, ob der Inhaber der Fahrerlaubnis regel- oder gewohnheitsmäßig Betäubungs- oder Arzneimittel konsumiere. Daraus wurde für den Antragsteller ersichtlich, dass es aufgrund der ihm zugeschriebenen Äußerungen gegenüber der Polizei darum ging, in welchem Umfang bzw. mit welcher Häufigkeit er als Inhaber einer Fahrerlaubnis Cannabisprodukte zu sich nimmt. Es ist nicht erkennbar, welche weiteren Erkenntnisse der Antragsteller benötigte, um im Hinblick auf die von ihm geforderte Untersuchung eine verantwortbare Entscheidung über seine Mitwirkung daran treffen zu können.
Zweifel bestehen indessen, ob dem Antragsteller gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2, 2. Halbs. FeV, anders als geschehen, mitgeteilt werden musste, dass er die (an die untersuchende Stelle) zu übersendenden Unterlagen einsehen kann, was dieser mit der Beschwerde auch rügt, und ob ein etwaiger Verstoß gegen diese Bestimmung den Vorschriften der §§ 45 oder 46 VwVfG NRW - in entsprechender Anwendung - unterfiele. Gegen eine pflichtwidrige Unterlassung könnte sprechen, dass der Antragsgegner dem zu beauftragenden Kreisgesundheitsamt offensichtlich nur eine Durchschrift der Begutachtungsaufforderung vom 3. März 2007 zugeleitet hat und dies im Hinblick auf die anstehende lediglich labormedizinische Untersuchung - anders als insbesondere bei einer medizinisch-psychologischen Begutachtung mit komplexer Fragestellung - für die Unterrichtung der begutachtenden Stelle ausreichte. Da der Antragsteller diese Aufforderung gleichfalls erhalten hat, wäre eine zusätzliche Einsichtnahme an Behördenstelle bzw. ein Hinweis auf die Möglichkeit hierzu überflüssig gewesen. Es könnte dann auch entsprechend § 46 VwVfG NRW ausgeschlossen werden, dass die unterbliebene Unterrichtung des Antragstellers Einfluss auf dessen Entscheidung genommen hat, sich der ihm aufgegebenen Begutachtung zu unterziehen. Andererseits bestimmt § 11 Abs. 6 Satz 4 FeV, dass die Fahrerlaubnisbehörde der untersuchenden Stelle die vollständigen Unterlagen zu übersenden hat, soweit sie unter Beachtung der gesetzlichen Verwertungsverbote verwendet werden dürfen. Soweit diese Verpflichtung zur Vollständigkeit der zu übersendenden Unterlagen formal zu verstehen sein sollte, also im Sinne einer kompletten Übersendung der gesamten Fahrerlaubnisakte mit Ausnahme der ohnehin wegen eingetretener Unverwertbarkeit zu eliminierenden Teile, vgl. dazu Bode/Winkler, Fahrerlaubnis, 4. Auflage, § 7 Rn. 208 (S. 305) unter Bezugnahme auf die Normsetzungsmaterialien,
würde sich die weitere Frage stellen, was § 11 Abs. 6 Satz 2, 2. Halbs. FeV mit den "zu übersendenden Unterlagen" meint, nämlich die möglicherweise unvollständigen Unterlagen, welche die Fahrerlaubnisbehörde "zu übersenden" beabsichtigt, oder die Akten, die bei einem streng formalen Verständnis des § 11 Abs. 6 Satz 4 FeV von Rechts wegen "zu übersenden" sind. Schließlich erscheint es auch zumindest fraglich, ob der Sinn und Zweck des Unterrichtungserfordernisses nach § 11 Abs. 6 Satz 2, 2. Halbs. FeV ähnlich wie derjenige des 1. Halbsatzes dieser Vorschrift darin liegt, dem Fahrerlaubnisinhaber bzw. Fahrerlaubnisbewerber eine möglichst vollständige Beurteilungsgrundlage für die Frage zu vermitteln, ob er sich eingedenk der Rechtsfolge des § 11 Abs. 8 FeV der Begutachtung stellen sollte. Nach der im Normsetzungsverfahren gegebenen Begründung besteht der Zweck des mit der Änderungsverordnung vom 7. August 2002 in die FeV aufgenommenen zweiten Halbsatzes des § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV darin, auch für weniger rechtskundige Bürger deutlich zu machen, dass die Fahrerlaubnisbehörde zwar bestimmt, welche Unterlagen für die Begutachtung zur Ausräumung von Zweifeln übersandt werden müssen, der Antragsteller als Auftraggeber des Gutachtens aber zumindest die Gelegenheit erhalten muss, sich darüber zu informieren. Die Möglichkeit zur Einsichtnahme soll auch im Hinblick auf die allgemein akzeptierte Forderung zur Transparenz des Verwaltungshandelns angeboten werden. (Begründung der Verordnung des Bundesministeriums für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen, BR-Drucks. 497/02, S. 63; auch abgedruckt in Hentschel, Straßenverkehrsrecht, Kommentar, 39. Auflage, § 11 FeV Rn. 5a.)
Diese Umschreibung des Normzwecks lässt Raum für die Annahme, dass § 11 Abs. 6 Satz 2, 2. Halbs. FeV lediglich das allgemeine Akteneinsichtsrecht, das der Betroffene ohnehin besitzt, im Auge hat und absichern will. Dafür ließe sich des Weiteren anführen, dass schon die Unterrichtung im Sinne des ersten Halbsatzes eine tragfähige Grundlage für die weitere Vorgehensweise des Betroffenen bietet. Die Betonung der Stellung des Betroffenen als (entgeltpflichtiger) Auftraggeber des Gutachtens könnte außerdem dafür sprechen, dass dieser eine Kontrolle darüber haben soll, ob die durchgeführten und ihm in Rechnung gestellten Untersuchungen mit dem Untersuchungszweck übereinstimmen. Auf der Grundlage dieser Überlegung kommt in Betracht, das Unterbleiben der Benachrichtigung über das Recht auf Einsichtnahme als heilbaren Verstoß entsprechend § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW bzw. als nicht zur Aufhebung führenden Verstoß entsprechend § 46 VwVfG NRW zu behandeln. Andererseits könnte die enge systematische Verknüpfung zwischen der Pflicht zur Darlegung der Gründe für die Eignungszweifel nach § 11 Abs. 6 Satz 2, 1. Halbs. FeV mit der nur durch ein Semikolon davon getrennten Mitteilungspflicht im zweiten Halbsatz dieser Vorschrift für eine Zweckidentität und damit für eine materiellrechtliche Wirkung des gegebenenfalls vorliegenden Verstoßes sprechen.
Lässt sich danach die Frage einer Rechtmäßigkeit bzw. einer - nicht heilbaren und zur Aufhebbarkeit führenden - Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht eindeutig klären, geht die folglich vorzunehmende allgemeine Interessenabwägung zum Nachteil des Antragstellers aus. Insoweit muss berücksichtigt werden, dass hinter dem schlagwortartig mit dem Begriff "Sicherheit des Straßenverkehrs" umschriebenen öffentlichen Belang letztlich auch das Leben und die körperliche Unversehrtheit - also höchstrangige Schutzgüter - einer nicht von vornherein abgrenzbaren Zahl anderer Verkehrsteilnehmer stehen und in die Abwägung einzustellen sind. Es unterliegt auch keinem Zweifel, dass gerade die Gefahren, die von regelmäßigen - nicht nur gelegentlichen - Cannabiskonsumenten ausgehen und die aufgrund der geschilderten Anhaltspunkte im Falle des Antragsteller nicht fernliegen, erheblich sind. Die merklich erhöhte Gefährlichkeit regelmäßiger Haschisch- oder Marihuanakonsumenten beruht dabei darauf, dass zum einen die Häufigkeit des Konsums die zu fordernde zuverlässige Trennung zwischen herbeigeführten Rauschzuständen und der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr bis hin zur Unmöglichkeit erschwert und dass zum anderen mit einem mehrjährigen exzessiven Konsum von Cannabisprodukten Persönlichkeitsveränderungen einhergehen, die zusätzlich ein beträchtliches eigenständiges Gefährdungspotenzial entfalten. Die glaubhaft geschilderten persönlichen Belange des Antragstellers haben zwar auch Gewicht, vermögen sich aber gegen die dargestellten Belange der Allgemeinheit nicht durchzusetzen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 sowie 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.